我国归侨侨眷权利法律保护存在的问题和建议
发布时间：2018-03-06纵观历史发展，归侨侨眷的命运始终与祖国的命运息息相关，海内外华侨华人为祖国的独立、发展、繁荣和昌盛做出了不可磨灭的巨大贡献，特别是改革开放以来，广大华侨华人利用海外关系，积极内引外联，为祖国经济社会发展奉献着智慧和力量。“历史已经证明并将继续证明，广大海外侨胞和归侨侨眷是推进我国现代化建设、实现祖国完全统一和中华民族伟大复兴的重要力量”。
党和国家一直高度重视保护归侨侨眷的合法权益，1990年9月，我国通过了《中华人民共和国归侨侨眷权益保护法》（以下称为《保护法》），这是新中国成立后第一部保护侨益的专门法。2004年国务院又通过施行了《中华人民共和国归侨侨眷权益保护法实施办法》（以下称为国务院《保护法实施办法》）。20多年来，《保护法》为维护归侨侨眷和海外侨胞的合法权益发挥了作用。随着我国改革开放的发展和逐步深入，国内外侨情也发生了很大变化，许多新情况、新问题应时而生。各地在贯彻实施《保护法》过程中，越来越多地出现侨界涉及法律保护问题得不到有效维权的情况，对归侨侨眷“适当照顾”的立法原则也在逐渐弱化。
以下通过《保护法》在立法和法律实施效果等方面存在的问题提出建议，旨在使《保护法》能够顺应时代发展变化，真正发挥其法律作用，最大限度地为归侨侨眷的合法权益提供法律支持和保护。
一、我国归侨侨眷权利法律保护存在的问题
（一）立法方面存在诸多问题
1、有些条款没有体现对归侨侨眷的适当保护
归侨侨眷是具有特殊身份的公民，但不具有法律上的特殊权利，“法律面前人人平等”。侨法要体现对归侨侨眷的“适当保护”，应该明确依法保护的范围和程度，否则不会具有明显的实际作用。比如《黑龙江实施〈保护法〉办法》中第二十五条规定：“归侨、侨眷在其合法权益受到侵犯时，有权要求有关主管部门依法处理，或者依法向人民法院提起诉讼，任何组织或者个人不得压制或者阻挠”。从这一条规定字面意义上看，是给予归侨侨眷独有的“特权”，而且又多一重“任何组织或者个人不得压制或者阻挠”的支持。众所周知，任何一位公民生命财产安全，都受到国家法律的保护；任何一位公民合法权益受到侵犯，都具有向相关部门或人民法院申诉的权利；任何一级组织都没有权利“压制或者阻挠”公民合理合法的申诉……这是我国每一位公民都平等享有的基本权利，而不是具有归侨侨眷身份公民的特权。也就是说，在立案、庭审、执行等重要环节或其他方面，如果没有在不违背法律原则情况下的“适当照顾和保护”,比如从速从快立案、加大传讯、庭审、执行力度等，而只依据这样常规性质的表述，没有法则衡量“适当保护”的范围，那么，归侨侨眷不可能得到优于其他公民的“适当保护”。
又如，国务院《保护法实施办法》第十四条规定：“国家依法保护归侨、侨眷在国内私有房屋的所有权。归侨、侨眷对其私有房屋，依法享有占有、使用、处分、收益的权益，任何组织或者个人不得侵犯。”《黑龙江实施〈保护法〉办法》第十一条规定：“拆迁归侨、侨眷非住宅用房，应当按照城市规划和当地动迁规定给予安置。任何组织或者个人租用归侨、侨眷的私房，必须征得房主同意，签订并履行租赁合同……”。类似拆迁、租用私有房产，都必须征得房主同意，签订并履行租赁合同，这些是公民都应该遵守的最起码的常识性行为规范，归侨侨眷也是中国公民，侨法中类似这样的表述，只是陈述某方面的原则或常规道理，都不能成为归侨侨眷法律诉讼时的有效依据。
2、条款有关内容与其它制度缺乏衔接
侨法中所涉及的组织、人事、劳动等问题，由于不具有普遍性，所以，有些情况没有执行效果。《黑龙江实施〈保护法〉办法》第十三条规定：“在国家机关、社会团体、国有企业事业单位工作的归侨职工，工龄满三十年以上退休的，退休金中的原标准工资的不足部分由所在单位补足”。根据这一条款规定，工龄满三十年的归侨退休时可以得到与在职工资数额相同的退休金。
有这样一个实例，归侨林先生是国家公务员，在职工作时间40多年，于2009年办理退休手续，由于所得退休金少于在职时的数额，依据侨法所述向人社部门提出疑问。人社部门表示：侨法中提到的“标准工资”是二十年前执行工资制度时期的用语，2006年全国工资制度改革中取消了基础工资和工龄工资，说明退休金中不再有“基础工资和工龄工资”的计发项目，也可以说取消了“标准工资”的说法，退休金中基础工资这部分，统一按照职务工资和级别工资两项和来计算。此外“按国发［1986］26号、中办发［1985］67号、厅字［1985］340号、劳人薪［1985］22号和劳人险［1983］3号文件规定享受原工资100%退休费的退休老专家、起义人员、建国前参加工作的老工人”和“获得国家级和省级劳动模范、先进工作者荣誉称号，退休时仍保持荣誉的，可提高退休费计发比例。从上述情况可见，国家明确界定了有权享受与在职时同样数额工资或者可以增加计发比例的人员范围，在这些界定中，没有涉及归侨可以给予特殊照顾的政策体现。另外，归侨林先生是国家公务员，其得到退休金的唯一方式是由当地财政支付，其所在单位没有权利也没有经费预算能够补足“原标准工资的不足部分”。所以，这一条款内容忽略了我国体制内从业人员工资来源和标准的差别，不适用于国家公务人员。《黑龙江实施〈保护法〉办法》第十三条的规定没有与工资制度有效衔接，所以，涉及的具体情况无法施行，归侨的这项权益不能得以维护。
3、内容表述模糊笼统影响法律实施效果
对归侨侨眷进行扶贫救济是当前对“老侨”工作的重点之一。“老侨”主要指1978年改革开放以前出国定居而后回国的归侨，现在东北三省居住的老归侨，多数是1953年随父辈从朝鲜战场逃难回国的，这部分归侨以及其三代以内的侨眷，只是由于战争和历史因素形成了侨的身份，几乎不具有广泛的涉外关系，而且现在都已经进入到老年人行列。
《黑龙江实施〈保护法〉办法》第十二条规定：“对生活贫困的归侨、侨眷，各级人民政府应当优先扶持其摆脱贫困；无劳动能力又无人抚养的归侨、侨眷，由当地民政部门给予照顾”，“无劳动能力又无人抚养的归侨、侨眷，由当地民政部门给予照顾”。比如有一位年事已高、生活困顿只能靠儿女帮助的老归侨上访，要求政府给予经济照顾，或者享受低保。侨法中“对生活贫困的归侨、侨眷，各级人民政府应当优先扶持其摆脱贫困”的表述是相对笼统的概念，对像这样年老体弱的贫侨来说，不从事商贸生意，无力发展家庭种养加生产，当然也就不存在“扶持”的致富方向和帮扶手段。另外“低保”这项惠民政策，无论城市还是农村，享受群众要经过个人申报、街道、社区、相关部门和组织审核批准，还要向社会公开，接受群众的监督，不符合“三无”（无生活来源、无劳动能力、无法定赡养人）人员条件是不能享有这项政策的。这位上访的老归侨，即不属于“三无”人员，又不属于低保照顾对象，虽然具有归侨身份，但侨法中没有明确的照顾规定，民政部门有不支持其享受政府照顾的绝对理由。从上述分析可以看出，侨法中类似这样表述含糊笼统模糊的条款，几乎不具有法律效力，缺乏实际操作性。
随着时代的飞速变化和经济社会的迅猛发展，《保护法》存在立法宗旨与当今社会层出不穷的新问题新情况不能适应的问题，一些具体涉侨实例依照《保护法》概括模糊的规定，难以找到切实可行的操作依据，有些归侨侨眷反映强烈或亟待解决的新的社会问题，在《保护法》中没有体现，而“根据特点，适当照顾”弹性很大，很难把具体问题落实落靠。《保护法》的法律实施效果不很明显。
（二）侨联组织在维权法律保护中不能发挥作用
1、依法维权的组织保障机制不健全
我国《中华全国归国华侨联合会章程》第十六条规定：“省、自治区、直辖市，设区的市、自治州，县、不设区的市和市辖区，可以按本章程规定成立地方侨联组织”。《黑龙江实施〈保护法〉办法》第八条规定：“省归国华侨联合会及其地方组织按照其章程开展活动，维护归侨、侨眷的合法权益”。由此可知，建立健全各级侨联组织，加强基层侨联组织的地位和作用，是依法维护侨界群众合法权益是必要的基础和保障。我国沿海经济发达地区归侨侨眷数量多，海外联系广泛，侨界群体普遍资金实力强，对祖国对家乡贡献大，这些地区各级侨联组织机构完备，具有重要的社会地位和广泛的影响力。但是在北方内陆地区，侨界群众不但数量少而且在社会生活中是相对陌生的群体，侨界发挥作用和影响力不明显。长期以来，北方地级市侨联组织整体力量弱、县级侨联机构不完善或者没有成立侨联已经是普遍现象。而恰恰涉侨工作的重点、难点在基层，凝聚侨众力量、发挥侨界作用也在基层，基层侨联组织机构不健全，削弱了《保护法》的施行，影响了为侨工作的正常开展。所以，建立健全各级侨联基层组织网络、强化依法维权保障机制势在必行。
2、侨联组织依法维权的职能作用不突出
为支持侨联组织依法维权，全国各地因地制宜，出台了许多规范性文件。比如黑龙江省高级人法院在《关于加强涉侨案件审理工作的通知》中规定：“对有较大社会影响的案件，主动征求侨联的意见和建议，积极争取侨联的协助和支持，共同做好当事人的释法解疑工作”，“各级法院对受理的涉及归侨侨眷和海外华侨华人当事人的各类案件，应当在受理后及时将相关基本信息通报同级侨联组织”。即使有这样的规范文件，侨联组织也不会发挥太大作用。主要有以下几方面原因：一是北方内陆地区归侨侨眷数量基数少，现实生活中涉侨诉讼案件数量少，类似规范性文件很少有用武之地。二是大多数归侨侨眷不知道有这样的文件规定，文件因没有认知度而缺乏实际应用性。三是每个案件的案由不同，所以对待涉侨案件也难以形成具有共性的维权模式，侨联组织只是具有普遍意义的知情权而已。比如归侨王女士因借贷纠纷向法院起诉，尽管王女士在诉讼过程中一再声明自己的归侨身份，当地侨联也以组织名义，多次出面向法院呼吁给予适当照顾。但是，法院方面无法因为王女士是归侨就给予类似“从速从快立案、加大传讯、庭审、执行力度”这样的“适当照顾和保护”，侨联组织的作用也仅限于呼吁。可见，类似这样的规范文件，只是表示侨联对相关涉侨案件的知情权，而知情权与依法维护侨益的组织行为是两个完全不同的概念，知情权不能体现侨联依法维权的职能作用。
（三）社会各界对涉侨事务普遍认知程度较低
为了保障归侨侨眷的合法权益，中国侨联和地方各级侨联组织采取多种方式宣传贯彻《保护法》，各地相继制定出台了《实施〈保护法〉办法》，“五侨”部门（侨办、侨联、政协侨委、致公党、人大侨委）对侨法的普及宣传、组织协调和贯彻实施、解决问题等方面，也都做了大量卓有成效的工作。但是，像东北三省、内蒙古这样的内陆地区，归侨侨眷数量少，整体生活水平偏低，缺少海外联系渠道，这些地区对侨的概念普遍陌生，不了解归侨侨眷的范围和界定，不知道有一部专门保护法，有些政府工作人员对侨联组织的工作职能也不尽了解。比如有位老归侨持《归侨侨眷身份证》向有关部门呼吁帮助，由于他1998年办理的归侨证件显得破旧，当事部门就认为证件是假的，要当地外事办公室开具证明以证实真伪。从这件事可以看出，归侨证件破旧不是主要原因，关键是对涉侨事务和政策了解的太少，甚至可以说，有的侨务工作者没有见过归侨证件。和沿海发达地区相比，这些地区侨界群体与海外联系的范围很窄，很多归侨侨眷在生产生活上需要给予照顾和帮助，由于涉侨事务不具有普遍性和经常性，各级侨联组织多处于边缘化地位，社会各界对涉侨事务认知程度普遍较低。
二、我国归侨侨眷权利法律保护的完善建议
通过以上分析可以看出，现行《保护法》在内容和实施效果方面都存在诸多问题，经常是拿出侨法但解决不了问题。广大归侨侨眷和侨务工作者希望及时修订侨法，增加能够切实保障侨界权益的实质内容。为此提出以下几点建议。
（一）进一步完善对归侨侨眷合法权利维权保护的有关立法
现行的《保护法》于1990年9月通过后，经过2000年和2004年两次修正。全国各省、地制定的《实施〈保护法〉办法》修订幅度不大，普遍存在内容和时代发展、改革现状、政策变化不相适宜的情况。当今社会发展变化迅速，归侨侨眷队伍和结构也发生了很大变化，《保护法》中许多内容已经不能适应时代的发展变化。建议《保护法》应该及时修订，删减过时的、不具有实际意义和可操作性的内容，调整、增加与新情况、新问题相适应的具体措施。比如在对贫困归侨侨眷给予生活照顾方面，《保护法》应当细化具体内容，对需要救助或者生活有困难的侨界群众，明确指定部门进行帮扶，明确扶持照顾的程度，特别在涉及百姓民生福祉的养老保险、医疗保险、城市、农村低保对象确定等方面，明确规定照顾的范围、方式、程度或比例。《保护法》要赋予各省地因地制宜制定《实施〈保护法〉办法》更大的权利空间。全国各省、地要有所侧重制定涉侨法律文件，注重依法处理侨界群众来信来访问题，关注侨界民生福祉。总之，《保护法》的修订要与时代发展的大势相适应，要真正体现对归侨侨眷合法权益的保护，要真正具有法律实施效果。
（二）不断增强社会各界对归侨侨眷权利法律保护的关注
归侨侨眷是具有侨字身份的特殊群体，这个群体内部又有最大富裕和极端贫困的差别，所以，充分体现对强者鼓励支持、对弱者扶持帮贫，才能使《保护法》全面有效地发挥维权与保护功能，引起全社会认知、关注侨界群体事务。作为担负贯彻执行《保护法》重要职责的各级侨联组织，要多开展主题实践活动，增强侨界群众的凝聚力和向心力；要经常宣传侨界知名人士的先进事迹，积极扩大侨界的社会影响力；要积极向政协、人大推荐骨干人才，鼓励归侨侨眷为经济社会发展献计出力；要深入宣传有较大社会影响的维权实例，引起全社会对侨界情况的了解与关注。中国侨联应该积极呼吁，在征收房产税、棚户区改造、养老制度改革、遗产税改革等具有普遍性社会改制领域，明确给予归侨侨眷照顾的范畴和程度，使侨众在大规模、全社会性的改革中得到惠侨政策保障，体现国家对侨字身份群众的关怀与重视。
（三）明确定位侨联组织依法维权的地位和权力
由于历史原因和现实地域因素，我国归侨侨眷分布不均，东部沿海地区侨联组织工作活跃，组织整体力量强，地位高，职能作用明显，具有为侨界争取利益的话语权。但是一些内陆省份侨联组织力量薄弱，有的县级地区还没有建立侨联组织机构，更不用说开展工作。要维护好侨界群众的切身利益，就要明确侨联组织的权力和地位。建议：一是应当全面加强侨联基层组织建设，完善组织机构是定位侨联组织依法维权地位和权利的基础。二是应当进一步巩固侨联组织的政治地位，要充分发挥侨联组织参政议政的重要作用，扩大社会影响力。三是应当明确侨联组织在涉侨事务中的维权职能，虽然侨联组织没有参与案件审理的权利，但是作为联系归侨侨眷的一级组织，给予具有实际作用的话语权才能有效维权。
（四）根据时代发展变化适时调整对侨界各层面的保障措施
近几年来，出国留学人员和涉外侨胞人数逐年增加，他们在国内的眷属不断增多，回国定居、投资创业、智力技术回馈的海外侨胞也越来越多。同时也应看到，国内特别是内陆地区，侨界大部分群众生活水平程度不高，需要在生产生活等各方面得到帮助和照顾。据统计，华侨农（林）场中人均收入低于1000元的贫困侨界群众还有大约2.7万人。在这样情况下，《保护法》应当汇集各方面意见建议，顺应发展实际，适应海内海外侨界现实情况重新修订。对有能力、有贡献、有地位的侨界人士，应当明确给予一定的政治待遇，提高其政治地位。对运用海外资本的侨资侨属企业，应当明确给予区别于其他方面的行业政策支持。对那些立志创业兴家的华人华侨，应当为其发展壮大明确相应的机制保障乃至政策倾斜。对贫病老弱侨众要明确给予政策性经济救助。
在我国经济社会迅速发展、各方面社会保障体系建设不断完善、全面建设社会主义强国的时代背景下，《保护法》应该重新修订完善，不是某些字句、某些措辞的修改，而是结合新时期、新任务和新形势全面、大幅度的修订，以此，全国各省地参照制定符合实际、切实可行的《实施〈保护法〉办法》，使之具有真正适用性和绝对权威性，最大限度发挥保护归侨侨眷合法权益的法律作用。(作者系绥化市侨联主席 黄岩梅）